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法学院研究生提出中国食品安全法草案建言八大条

发布时间:2008/6/19来源:被阅览数:2460

(汕头大学法学院研究生食品安全法研究小组)
 
    在杜钢建教授的指导下,汕头大学法学院成立了研究生食品安全法比较研究的课题组,通过对国外食品安全法的学习,联系我国食品安全监管的实际情况进行比较研究。此次,对全国人大的食品安全法草案进行学习和研究基础上,该课题组提出八条建议。
 
    第一条:目标的明确:食品安全法的最基本目标和最终目标都是要保障公众的安全、健康和消费者的利益,而对于法条中的防止、控制和消除食品污染以及食品中的有害因素等规定都只是实现上述目标的手段。此外特别关注公众和消费者这个保障主体是因为食品安全法的初衷就是为了在实现各种经济利益目标和保障公众、消费者利益目标发生冲突时 ,有独立、有效的法律手段(食品安全方面的独立立法)保障后者的利益,而对于前者,有相关的其他法律和政策予以保障,如农业政策,经济政策等。
 
    第二条:食品安全法中规定的监管“食品”内容:在欧盟食品安全监管中有两个单词“food”,“foodstuff”。课题组组长孙娟娟在其相关的翻译中把food译为食品,把foodstuff译为食料,其认为两者的区别在于食料除了包含用以食用的食品所涉及的范围之外,也包括了用于食品的各种物质和饲料。其中,把饲料作为重点列入监管是因为对于动物性的食品,饲料才是整个从农场到餐桌的食物链中的最初源头。因此保障饲料的安全才能真正从源头上实现食品安全的监管。而在这个方面,欧盟的疯牛病危机和二恶英事件就是最好的教训。
 
    第三条:风险分析:风险分析有风险评估、风险管理和风险交流。在草案中具体提到了风险评估的内容。此次的食品安全法把食品安全风险评估放在了分则的第一章,可见风险评估对于食品安全监管的重要性和我国对于其重要性认识的提升。而比照2007年9月的草案和此次的草案,有关风险评估的内容中多了一项“风险监测”的内容。可以说监测是风险评估信息的有效来源,是其有机组成部分。对于风险评估的认识我们还存在着几个问题:(1)、风险评估只是风险分析体系中的一个部分。当我们在引入风险评估的过程中,如何把风险分析的整个体系有机的融合起来,从而保障食品安全监管的科学性,这个问题要处理好。毕竟如果没有处理好风险管理中的科学问题和政治问题的关系,食品安全监管的科学性就难以得到保障。而没有各部门间和外部的交流,尤其是消费者和利益相关者的参与,那么食品安全监管就难以在决策阶段保障消费者的利益。(2)对于风险评估最重要的一点就是保障其科学性,但是该法对于如何保障这一点并没有做出明确的规定,例如如何规范专家委员会,所谓的科学方法如何统一以防止方式的不同而导致的结论的不同。(3)因为没有风险交流的规定,所以对于外部人员获取相关的科学信息缺乏渠道。同时对于风险评估工作本身也缺乏透明性、责任性的要求。
 
    第四条:食品标准:草案第十五条和其他内容中提到的“国家标准”和“地方标准”,由于现在很多食品都销往世界各地,尤其是在食品贸易领域内食品安全被众多发达国家用以贸易壁垒的借口,对此我们一方面要提高标准的基准,保障我国国民的食品安全和健康,而也要在此基础上早日与国际标准接轨,实现中国食品在国际市场流通的顺畅,另一方面要保障我们也有能力像其他发达国家那样,给我们的消费者以最高水平的安全和健康保障。
 
    第五条:分段监管下的协调统一:我国食品安全监管实行的是多部门的分段监管。而如何实现从农场到餐桌全程式监管原则下分段之间的无缝隙合作和协调统一是一个必须解决的问题。而现实中该监管方式就此出现的问题也备受指责。现今中央相关机构的改革已经启动,具体到食品安全监管领域,再具体到从中央到地方的监管机构设置问题,职能履行等,作为基本法都必须从职能、职责和问责方式等方面予以规定,从而保障食品安全监管的有法可依。
 
    第六条:基本法和其他相关法律:作为基本法是不该对于监管内容做具体细致性的规定,因为这样不仅不利于基本法本身的修改、完善,也不利于法律与实际发展的俱进,如科学技术发展所带来的食品方面的技术立法。因此,基本法应该在对所有涉及到的内容从一般原则上做出规定,从而为其他相关立法提供法律基础;而在此基础上协调、统一食品安全基本法和相关法律之间的关系,形成一个有如欧盟式的伞状法律框架。
 
    第七条:企业的自我监管:对于食品安全的生产、加工企业,应该承担保障食品安全的第一责任,而实现这点的最主要手段就是通过质量管理体系,例如危害分析和关键控制体系,这一点应该成为随着生产能力的提高而逐步实现的强制性要求。从2007年9月的草案中有关“生产高风险食品的企业应当按照国务院食品生产监督管理部门的规定通过良好生产规范、危害分析与关键控制点体系认证”的要求可以看出,对于HACCP体系的重要性已经被充分认识到,但遗憾的是此次的草案中又把这条规定“妥协”为鼓励状态。此外,对于从事监管的政府而言,资源总是有限的,如果把政府监管建立在企业自我监管的基础上,不仅能提高监管的效率,毕竟企业的直接监管比起政府的间接监管能更为快捷、有效的发现问题、解决问题,而与此同时也为政府节省了资源,从而可以集中精力监管风险系数大或是监管难度高的相关内容。
 
    第八条:危机管理(突发事件应对):对于危机管理,信息搜集、数据分析、发布体系和预警机制都是保障危机管理及时性、有效性的先置条件。因此建立食品安全方面的危机管理上述四点是必须予以充分认识的。而对于危机管理一个重要的原则应该是预防为主,对此,全面的信息覆盖体系和及时的预警机制是有效的预防手段。而这里所指的“全面”不仅包括食品在生产、加工和流通领域内的情况,也应该包括对于饲料信息、国外食源性疾病等信息的搜集。此外,及时的预警和有效的追溯都是及早发现问题,解决问题的重要手段。