自清末新政以来所开始的民族国家建设（nation-state building），其重要内容之一就是执政当局通过政权建设达到对乡村社会渗透和控制的目的。在国家政权建设的大背景下，基层调解制度化趋势明显，这不仅体现在人民调解委员会的建设上，而且还体现在相关乡镇政权组织如司法所、信访办、人民法庭、派出所调解功能的日益彰显上。然而，组织建设上的国家意志性并没有必然带来调解方式和调解依据的“国家在场”，基层调解具有显著的乡土化倾向。基层调解的乡土性超出了政治国家的最初预想，是乡土社区对国家控制的反控制。只有通过这种反控制，基层调解目标的实现才有保障。
